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政府信息公開領域起訴權的濫用和限制
時間:2016-08-09 14:18      來源:未知      閱讀:次    
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 政府信息公開領域起訴權的濫用和限制︱耿寶建 周覓

原創 2016-07-11 耿寶建 周覓 行政涉法研究



政府信息公開領域起訴權的濫用和限制

兼談陸紅霞訴南通市發改委政府信息公開案的價值

 

作者︱耿寶建 周覓 (最高人民法院行政庭)

原載︱《行政法學研究》2016年第3

 

【摘要】保障人民群眾依法獲取政府信息,是《政府信息公開條例》的重要立法宗旨。但由于《政府信息公開條例》規定不明確、不完善等原因,在正常的信息公開申請之外,極少數當事人利用現有立法漏洞提起了大量非正常申請,給行政機關和人民法院帶來不小壓力。針對政府信息公開領域的非正常申請和起訴權濫用,行政機關和人民法院在保障正當的信息公開申請權的同時,也應積極采取措施,通過立法目的解釋,填補現有立法的漏洞,依法限制極少數當事人的非正常申請和濫訴。在相應的法律規定和司法解釋出臺前,人民法院也可通過個案的裁判,不斷探索濫訴的認定標準和限制方法,為立法和理論研究提供鮮活的實例。

【關鍵詞】政府信息公開;起訴權;濫用;限制

 

   當代社會是信息時代。信息已經成為一種比物資或者能源更有意義的資源。從經濟學角度看,信息也是生產力。政府是社會中最重要的信息源,是社會中最大的信息所有者和控制者。西方發達國家很早就注意到政府信息資源的開發與利用對經濟發展的積極促進作用。歐盟早在1999年發表的《信息社會中的公共信息資源》綠皮書中提出,公共信息資源是歐盟的關鍵資源。美國圖書館與信息科學全國委員會也將政府信息資源列為與土地、能源、勞動力和資金等并列的國家的戰略性資源。[1]

 

   由于政府信息直接或者間接與國家權力和公民權利相關,因此推動政府信息的公開不論是提高政府工作的透明度,促進依法行政,還是充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用,都具有極端重要的意義。在推進法治國家建設和國家治理體系現代化建設方面,政府信息公開已經成為重要的抓手和突破口。

 

   2008年《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)的頒布實施,已經被廣泛認為是行政法制建設的“第三次革命”,是“打造透明政府的試金石”。《條例》實施后,人民法院開始正式受理政府信息公開案件,此類案件數量迅速上升,在部分地區甚至成為最主要的案件類型之一。

 

   但在一些地方的審判實踐中,極少數當事人惡意申請信息公開、惡意提起信息公開訴訟的行為比較突出,已經在一定程度上浪費了行政和司法資源,擾亂了訴訟秩序,損害了司法權威。此問題的嚴重性,已經引起最高法院的高度重視。最高人民法院在第十二屆全國人民代表大會所作的《關于行政審判工作情況的報告》即指出,行政訴訟中當事人濫用訴權的問題較為突出。一些地方也出現了惡意訴訟、濫用訴權的現象。由于打行政官司成本低,一些當事人不能理性維權,隨意提起訴訟,有的甚至變換不同地方重復起訴,耗費了大量行政審判資源。而全國人大常委會審議時,有的出席人員建議,抓緊出臺相應的制度措施,適當增加行政訴訟成本,加大對濫用訴權、惡意訴訟等行為的懲處力度,積極引導當事人通過理性、合法的方式和途徑表達訴求,進一步營造良好的行政訴訟環境。[2]

 

   因此,如何既依法保障公民、法人和其他組織的知情權,又有效防止和制裁極少數當事人濫用申請權和濫用訴權,已經成為當前政府信息公開工作與行政審判工作亟待解決的難題。但對于極少數當事人惡意申請和濫用訴權的行為,《條例》和《行政訴訟法》都沒有規定明確的限制手段,必須通過適當的制度創新來解決信息公開領域少數人引發的日益嚴重的濫用起訴權問題。因此,為了推動此問題的解決,《最高人民法院公報》2015年第11期刊登了陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案(以下簡稱陸案),試圖通過個案裁判來為濫用訴權的限制提供一個有益的樣本。

 

   此案是中國法院首次嘗試在沒有明確的實定法的前提下,對當事人濫用訴訟權利進行限制的一個嘗試,也被有的媒體稱為規制濫用訴權的第一案,因而極具指標意義。本案的裁判和公報的刊登,也引發了一定的質疑和批評。

 

   質疑的主要理由:

 

   一是司法機關能否在缺乏實定法的情況下限制特定當事人的訴權;

 

   二是對起訴權限制的權力會否被司法機關濫用;

 

   三是法官能否“超越”本案的爭議而自行調查取證并認定與本案“無關”的事實;

 

   四是是否應當通過修改《政府信息公開條例》的方式由行政機關解決此類問題更為合適。[3]

 

   誠然,這樣的擔心和質疑是存在一定道理的。陸案的裁判,涉及了憲法權利的保護、法律解釋的方法、法律漏洞的填補以及司法的被動性等諸多方面,而回答這些問題,首先必須解決什么是濫用訴權,其表現形式如何,如何認定濫用訴權,如何對濫用訴權的認定權進行限制,避免此種認定權也被“濫用”。而回應這些質疑,有必要首先了解一下司法實踐。

 

   一、政府信息公開領域濫訴表現

 

   政府信息公開領域濫用申請權和訴權現象,在行政管理實踐和審判實踐中,已經成為一個不言自明的問題。極個別當事人反復提起大量的、重復的、與解決其實質訴求完全無關的信息公開申請和訴訟,已經嚴重浪費了行政和審判資源,并引發了社會各界的廣泛關注。甚至引發對《政府信息公開條例》立法的質疑和信息公開制度的批判。

 

   2016年全國“兩會”期間,有的全國人大代表明確提出“現實生活中,部分當事人濫用政府信息公開申請權、復議申請權、訴權已成為擾亂司法工作秩序的一大現象,要依法有效規制行政訴訟濫用訴權現象。”[4]

 

   從實踐情況來看,信息公開領域的濫用申請權和濫用訴權,主要表現形式如下:

 

   1)對征地拆遷補償安置不服而反復申請信息公開。

 

   許多當事人與農村集體土地征收、城市房屋拆遷安置等行為引發的行政案件敗訴后,為了謀求法律規定之外的不正當利益,往往重新開辟“戰場”,通過反復多次申請信息公開,試圖發現政府行為中的不合法、不規范之處,為增加安置補償創造條件。有時,甚至通過制造信息公開申請糾紛,不斷引起復議和訴訟,以此給政府和職能部門施加壓力,促使政府機關“花錢買平安”。比如,某直轄市某村的征地糾紛中,該村村民提起政府信息公開訴訟案件共計1761件,行政復議案件1731件。再如,公民楊某于2014年春節期間,分別向國務院、各省政府、市政府、區政府一次性寄出兩千份政府信息公開申請,要求公開政府的三公經費;而這些申請的背后,仍然是希望政府滿足其拆遷補償的要求。

 

   2)極個別職業申請人提起了某些部門的大部分申請。

 

   一個運行良好的信息公開制度,應當是及時回應廣大公眾的信息公開需求。但由于極少數當事人大量申請,客觀上已經妨礙了其他公眾的有效需求。據有關方面統計,截至2013年底,31個省(區、市)政府辦公廳中,有21個已經遭遇多次、反復提交的信息公開申請,比例達到68%10個有代表性的國務院部門辦公廳中,有8個收到過這類申請,比例高達80%[5]

 

   從實踐了解的情況來看,單個申請人提起的信息公開申請和案件數量的記錄,不斷被涮新。比如公民鄭某等人向國家某部委提出的政府信息公開申請,迄今已達七萬份,且鄭某等人的此類申請仍然可能不斷增加。在這樣的申請中,申請人明知其請求不會得到支持,但仍然反復、持續提起申請和訴訟。

 

   3)政府信息公開案件當事人“抱團”現象突出,不遵守審判秩序現象經常出現。

 

   有的當事人故意分別申請、分別起訴,并形成“批量訴訟”。有的還分別針對行政執法的每個環節、每道程序分別提出申請,分別訴訟。有的還形成了部分村民、同社區居民集體就類似或關聯問題提起集團訴訟和重復訴訟。而一旦人民法院公開開庭審理,則往往會聚積大量當事人共同旁聽、共同施加影響和壓力。有的還給審理設置各種障礙,用盡各種程序性程序,拖延開庭審理甚至沖擊、哄鬧法庭。個別當事人不服從庭審指揮,反復提起明顯不成立的回避申請,有的利用各種訴訟權利,故意不出庭甚至拒絕回答法庭問題。許某向某市中級法院提起163件行政案件中,98件是政府信息公開案件,經人民法院兩次傳喚均未到庭達39件,且既不請假,也不提前告知,而法院和行政機關均需準時在法庭等候。

 

   二、域外的相關立法與實踐

 

   濫用政府信息公開申請權和濫用起訴權,是一個世界性問題。日本學者鹽野宏就曾指出:“有人好像是以專門請求信息公開為職業,將其當作興趣或嗜好的人,日本有,臺灣也會有,在日本聽說有一個行政機關有80%以上的案子都是同一個人所請求的,如何來防止這樣的情況的討論也曾有過。”[6]

 

   目前,濫用訴權在我國的表現主要集中在政府信息公開的領域,但此概念并不是肇始于信息公開領域,而是在普通的民事訴訟領域發展而來,因此有必要考察一下關于規制濫訴的國際立法與實踐。

 

   在英語中,濫用訴權被稱為“vexatiouslitigation”或者“vexatious roceeding”。《元照英美法詞典》的中文釋義為:惡意訴訟;(無合理理由的)濫訴;指起訴者不是出于善意,僅是希望擾亂對手或使其動魄驚心,或者起訴的目的不是為了獲得任何實際的結果。此種訴訟常被稱為“無意義的和惡意的”訴訟,據此,法院可予以駁回。[7]目前,世界上許多國家都對濫用訴權行為規定了相應的規制手段。

 

   1)英國于1896年制定了全世界第一部專門規制濫訴的法律——《濫訴法》(VexatiousActions Act)。

 

   《濫訴法》明確規定了認定濫訴的權限、程序及濫訴的要件,其規定“任何人在沒有任何合理理由的情況下,習慣性或持續性地提出糾纏無理的訴訟”,即可認定為濫用訴權,但是認定濫訴者的結論必須公開,即在倫敦公報上刊登。

 

   在信息公開領域,英國《信息自由法》第14節專門規定:“對于滋擾性的信息公開申請,公共機構無需履行第1節(1)規定的職責(即處理信息公開申請的職責)。公共機構已經處理過的信息公開申請,申請人重復提出類似申請的,公共機構無需再次處理。但是,申請的時間間隔超過合理程度的除外”。根據這條規定,大量、反復申請信息公開的行為,可以認定為滋擾性申請,公共機構無需處理。[8]

 

   2)美國聯邦層面尚沒有制定專門的規制濫訴的法律。

 

   美國加州是美國第一個專門針對濫訴進行立法的州,1963年加州《民事訴訟法典》第391條賦予法院以頒發“起訴禁令”的權力。根據該條規定,如果裁決終局之后,在沒有律師代理的情況下針對同一被告的裁決的有效性反復起訴或反復嘗試起訴;或者針對同一被告所作最終裁決所包含的請求、爭議或者相關事實問題、法律問題反復提出爭執,即可被認定為濫訴。法院的首席法官還可以依被告之申請或依職權發布“起訴禁令”,禁止濫訴者在無律師代理的情況下,在本州的法院提起新的訴訟。違反上述命令將構成藐視法庭罪。

 

   3)德國對濫訴行為主要是通過判例來加以規制。

 

   德國《民法典》第226條規定,權利的行使如果僅以損害他人為目的,其行使權利的行為不適法。

 

   在德國通說認為,僅當權利保護確有必要的時候,原告才有權通過起訴這種方式啟動司法程序。早在二戰以前,德國就通過判例的方式,認定僅僅以妨害他人正當行使權利為目的的訴訟行為欠缺權利保護的必要。

 

   4)日本許多地方信息公開條例都對濫用政府信息公開申請權的認定標準作出了解釋或者作出規定。

 

   如《千葉縣信息公開條例》規定,政府信息公開申請人應依照條例的立法目的合理提出申請,獲得政府信息的申請人應當合理使用所獲得的信息(第4條),且不得濫用政府信息公開申請權(第6條)。有的地方公共團體在其條例中還進一步規定,濫用政府信息公開申請權的,行政機關可以做出不公開信息的決定。如《橫濱市信息公開條例》規定,任何人均可依據本條例,向行政機關申請公開其掌握的政府信息;但任何人不得濫用政府信息公開申請權;行政機關認定申請人濫用政府信息公開申請權的,可以拒絕其申請(第5條)。[9]

 

   三、中國目前可能的方案

 

   正如資深立案法官所觀察到的那樣,公民的法律意識決定其訴訟觀,也影響著司法環境。公民具有良好的法律素養,便能夠依法正當地行使訴權,減少和避免濫訴,即便出現起訴差錯,在法官釋明下,亦會自覺消除。相反,如果法治觀念薄弱,就易濫用訴權,即便法官善意勸阻,有人也會一意孤行。

 

   在我國公民現有法律意識、國家法律制度水平上,實行登記立案,濫訴、惡訴將大量系屬于法院,無理纏訴、纏訪將重歸司法程序,最終損害善意訴訟人的利益。[10]

 

   從域外相關立法和實踐情況來看,不同國家對于“濫訴”的界定并不完全相同,對解決問題的方法也不盡相同;但也都認為有必要對特定當事人的申請權和訴權加以限制。一個較好的方案,就是由立法機關通過法律規定明確對申請權和訴權的行使加以限制,一方面解決合憲性的質疑,另一方面解決“有法可依”的問題,同時也給當事人正確行使權利提供一個指引。

 

   但是由于濫用申請權和濫用訴權問題的復雜性,既有的立法語言,有時同樣難以準確地界定出清晰的界限,也難以提供一個明確的可執行性的標準,因而依然不得不使用模糊的語言、以不確定的概念等方式進行簡單的描述。這樣的規定,在實踐中仍然會產生大量的糾紛,同樣會引發質疑。

 

   而我國的情況就更加復雜,因為不論是法律還是行政法規都沒有規定濫用申請權和濫用訴權問題。人民法院作為一個中立的司法者,也就不得不從幕后走向前臺,在行政機關無法作出濫用申請權判斷的情況下,通過司法權直接作出認定。

 

   尤為可疑的是,只能通過立法目的的解釋和依據一些十分模糊的政策性規定作出認定。比如,《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為懲治力度”;《最高人民法院關于人民法院推行立案登記制改革的意見》提出要制裁違法濫訴,加強訴訟誠信建設,規范行使訴權行為的規定精神,依法制止虛假訴訟、濫用訴權、惡意訴訟、無理纏訴的行為。

 

   雖然目前《政府信息公開條例》已經開始修訂,但修訂能否并且在多大程度上解決濫用申請權和濫用訴權問題,仍存有很大不確定性。且修訂進程決定了短期之內并無法解決此問題。因此,解決這一不言自明的突出問題,司法機關不能置身事外,而只能堅持適度的能動性。

 

   司法機關裁判權的適度“擴張”,也是應對糾紛解決“泛司法化”的無奈之舉。近年來由于各種原因,糾紛和矛盾的處理存在“泛司法化”傾向,越來越多的社會矛盾,社會轉型期各種各樣的壓力,均已經傳導到司法領域,司法在承載社會各界殷切希望的同時,也被賦予了諸多不切實際的功能,承受著各種“不能承受之重”。

 

   而另一方面,司法機關地位和權威卻沒有相應上升,法官作為裁判者所應當享有的職權卻仍不清晰。在重重壓力下,中國法官一方面被寄希望輸送高質量的正義,但同時卻又被要求完全接受成文法的束縛,不得對法律進行必須的擴張解釋。甚至對發生在法庭上的違法行為或者眼皮底下的不恰當行為,法官既無明確的職權也無相應的程序,加以規制。理想中的法官與現實中法官之間的差距,不能不說是法治建設的遺憾。

 

   我們認為,隨著司法體制改革的不斷深入,司法責任制和法官員額制的實行,已經為適當擴大法官職權,創造了較好的條件。

 

   與不斷提升的法官素質相適應,社會應當承認法官在法律解釋、漏洞填補等方面具有更大的職權,以此來解決滯后的立法與復雜的實踐之間的矛盾。僅就個別當事人濫用起訴權以及其他訴訟權利情形而言,應當賦予法官采取必要的措施進行制裁和限制的權力。特別是在立法缺失甚至存在巨大漏洞的情況下,應該允許法官通過個案裁判摸索出相應的規則,待經驗成熟后,再以司法政策的方式加以總結,最終將之上升為立法。這樣的方式,或許正是解決濫用訴權問題的“中國路徑”。

 

   為了解決當前極少數當事人濫用訴權的問題,我們認為,當前似應當對以下幾種情形,進行重點規制:

 

   1)認定當事人濫用訴權的幾種常見情形。

 

   第一,在政府信息公開案件中,原告向行政機關反復、大量提出信息公開申請,或者提出的申請將會明顯不合理地耗費行政資源,行政機關拒絕答復或者明確不予公開引發的訴訟,且原告也不能向人民法院合理說明其提出信息公開申請具有合理需要的,[11]人民法院可以依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條第1款第(10)項等規定,裁定不予立案;已經立案的,裁定駁回起訴。

 

   第二,在履行法定職責類案件中,如果當事人的請求事項或者爭議已經為生效裁判所羈束,當事人仍然基于相同的訴訟目的,圍繞同一爭議向各級行政機關提出履行法定職責的請求并反復提起訴訟,且不能向人民法院合理說明其起訴具有正當理由的,人民法院可以裁定不予立案;已經立案的,裁定駁回起訴。

 

   第三,在要求上級行政機關履行對下級行政機關的內部監督管理職責案件中,當事人明知可以通過起訴下級行政機關行為來維護自身權益,而堅持起訴上級行政機關,堅持起訴要求上級行政機關依法督促或者作出相應處理的,人民法院可以裁定不予立案;已經立案的,裁定駁回起訴。

 

   第四,在投訴舉報案件中,當事人向明顯不具有法律法規或者規章規定的事務、地域或者層級管轄職權的行政機關投訴、舉報、檢舉、反映,要求行政機關履行查處等職責后,對行政機關作出的答復或者不予答復等行為不服提起訴訟的,人民法院可以裁定不予立案;已經立案的,裁定駁回起訴。

 

   第五,信訪人不服信訪工作機構依據《信訪條例》處理信訪事項的行為、作出的處理意見、復查意見、復核意見和不再受理決定或者不履行《信訪條例》規定職責的行為提起行政訴訟的,人民法院可以裁定不予立案;已經立案的,裁定駁回起訴。

 

   2)認定不正確行使訴訟權利的正當程序。

 

   人民法院認定虛假訴訟、濫用訴權、惡意訴訟、無理纏訴,應當十分慎重,并要遵守正當程序。一般應當就起訴是否具有正當理由事先聽取起訴人或者原告意見。為了避免司法權被濫用,防止法官擅斷,以及回應外界的質疑,現階段對虛假訴訟、濫用訴權、惡意訴訟、無理纏訴的認定,可考慮由審判委員會集體研究決定。

 

   法院還要注意區分濫用訴訟權利與當事人因訴訟能力不強、訴訟方法不當而形成的不恰當行為之間的界限。尤其應當注意不能以不具有實體勝訴權來否定起訴的權利,不能把訴訟請求不成立作為認定虛假訴訟、濫用訴權、惡意訴訟、無理纏訴行為的標準。對有律師代理提起的訴訟,一般不認定為濫用訴權、惡意訴訟或者無理纏訴行為。

 

   3)當事人不正確行使訴權的可能后果。

 

   一個較為合理訴訟費用制度和費用懲戒機制,是解決極少數當事人濫用訴訟權利的較好方案。但在缺乏相應立法的同時,人民法院仍可恰當運用現有相關條款,在對虛假訴訟、濫用訴權、惡意訴訟、無理纏訴不予立案、駁回起訴、不支持訴訟請求的同時,判決其承擔案件受理費和其他訴訟費用。

 

   比如,可以參照《民事訴訟法》第74條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第102條第3款、第112條第2款、第118條和《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第75條、《訴訟費用交納辦法》第29條等規定,責令向對方當事人支付因此而支出的部分或者全部合理費用。

 

   四、陸某案的個案價值分析

 

   總而言之,人民法院對濫用訴權的認定和處理應當十分慎重,必須兼顧訴權保護和司法能力的平衡。對公報所選擇的陸案,也應全面理解、準確解讀,切實把握其裁判的指導思想和實質,以免誤讀甚至以訛傳訛。

 

   全面理解陸案,應當從以下幾方面考慮:

 

   該案裁判的要旨在于:知情權是公民的一項法定權利。公民必須在現行法律框架內申請獲取政府信息,并符合法律規定的條件、程序和方式,符合立法宗旨,能夠實現立法目的。如果公民提起政府信息公開申請違背了《條例》的立法本意,且不具有善意,就會構成知情權的濫用。當事人反復多次提起瑣碎的、輕率的、相同的或者類似的訴訟請求,或者明知無正當理由而反復提起訴訟,人民法院應對其提起的訴訟,加以嚴格依法審查,對于缺乏訴的利益、目的不當、有悖誠信的起訴行為,因違背了訴權行使的必要性,喪失了權利行使的正當性,應認定構成濫用訴權行為。

 

   該案裁判的主要原因在于:“原告陸紅霞向被告南通市發改委申請公開‘長平路西延綠化工程的立項批文’。同年1128日,被告南通市發改委作出通發改信復[2013]14號《政府信息公開申請答復書》并提供了通發改投資[2010]67號《市發改委關于長平路西延工程的批復》。”“原告陸紅霞認為自己申請公開的是‘長平路西延綠化工程’,而被告南通市發改委公開的卻是‘長平路西延工程’,雖只有兩字之差,但內容完全不同。”人民法院認為“被訴答復公開的《市發改委關于長平路西延工程的批復》包括長平路西延工程的道路、橋涵、管線、綠化及附屬設施等建設內容,包含了原告陸紅霞申請公開的內容”。因此,討論這個裁判必須考慮個案的背景,即《市發改委關于長平路西延工程的批復》,是否包括了陸紅霞申請公開的“長平路西延綠化工程(批復)”?是否存在這樣一個“長平路西延綠化工程(批復)”?在行政機關、人民法院反復釋明,多次訴訟后,陸紅霞明知沒有“長平路西延綠化工程(批復)”,有關所謂綠化工程的批復已經被包括在《市發改委關于長平路西延工程的批復》之中,明知其起訴要求公開“長平路西延綠化工程(批復)”的訴訟請求不能成立,明知不會被法院支持,仍然堅持起訴,并有多次敗訴的情況下,她究竟有沒有值得司法保護的權益?司法機關究竟要不要繼續耗費寶貴且有限的司法資源去保護她的權益?[12]

 

   該案裁判的主要內容為:一審判決認為“原告陸某所為已經背離了權利正當行使的本旨,超越了權利不得損害他人的界限。縱觀本案及相關聯的一系列案件,無論是原告陸紅霞所提出的政府信息公開申請還是向該院所提起的訴訟均構成明顯的權利濫用。在現行法律規范尚未對濫用獲取政府信息權、濫用訴權行為進行明確規制的情形下,該院根據審判權的應有之義,結合立法精神,決定對原告陸紅霞的起訴不作實體審理。為了兼顧維護法律的嚴肅性、有效利用公共資源和保障原告陸紅霞依法獲取政府信息、提起訴訟的權利,對于原告陸紅霞今后再次向行政機關申請類似的政府信息公開、向人民法院提起類似的行政訴訟,均應依據《條例》的現有規定進行嚴格審查,原告陸紅霞須舉證說明其申請和訴訟是為了滿足自身生產、生活、科研等特殊需要,否則將承擔不利后果”。[13]

 

   此案與最高人民法院公報2003年第6期所刊載的《陳莉訴徐州市泉山區城市管理局案》,有異曲同工之處,兩者互相兼容,互為補充,都試圖嘗試對當事人起訴權和上訴權的正確行使劃定一定的邊界。后者認定行政機關濫用上訴權,前者認定行政相對人濫用起訴權。

 

   在《陳莉訴徐州市泉山區城市管理局案》中,江蘇高院認為“案件當事人一審判決后在法定期限內提起上訴,是其訴訟權利。但本案中,城市管理局在案件的一審期間未在法定期限內提交答辯狀,也未提供行政處罰的證據和依據,依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十六條規定,應當承擔敗訴的法律后果,且城市管理局的委托代理人在一審庭審陳述時,已自認其行政行為理由不充足。城市管理局在一審被判決敗訴后,雖然提起上訴,卻怠于行使自己的訴訟權利,未向法院提交法定代表人身份證明書,也未委托訴訟代理人參加訴訟。在接到第一次開庭傳票后,既未申請延期開庭也未提供任何材料且拒不到庭,后也未按要求提供有關不能到庭的正當理由的說明;第二次接到開庭傳票后,仍然拒不到庭且不說明任何理由,應視為申請撤訴。由于城市管理局不正當地行使了自己的訴訟權利,實際上加重了被上訴人陳莉的負擔,基于公平原則,城市管理局應當負擔陳莉因此次訴訟而支付的直接的、合理的費用,即二審期間的委托代理費用及訴訟參與人兩次往返必需的交通費用共計人民幣1570元”。[14]

 

   我們認為,這兩個公報案例,較好地回答了在法治的初級階段,重重壓力下的司法,只能救濟需要救濟的權利,保護值得保護的公眾,解決能夠解決的糾紛。

 

   當然,在司法公信力低、司法權威弱、社會輿論泛道德化的大背景下,該兩案的裁判也容易被批評為“沒有法律依據”,背上“不道德的”指責,極容易被擔心、質疑甚至被認為是對公民正常訴訟權利的限制和剝奪。

 

   這樣的擔心和批評,當然都具有一定價值。但正如克魯格曼在《蕭條經濟學的回歸》中告誡世人:在我們生活的這個世界中,資源并不緊張,美德也不匱乏,“真正短缺的只是人們對事物的理解而已”。[15]

 

   對于信息公開領域的濫用申請權和濫用訴權現象而言,那種不考慮個案實際,不結合裁判時空背景,無視立法存在的明顯漏洞,以保護權利的名義機械地理解和執行法律,最終傷害的可能反而是他人的權利和法律的尊嚴。

 

   總而言之,如果我們體認司法資源的有限性和公共產品屬性,即使從經濟學角度而不是司法能力的角度,我們就不能不限制極少數使用者的濫用。如果我們體認西方國家規范和限制濫用訴訟權利立法和裁判的合法性和正當性,那就更應當認可廉價性、易得性、快捷性和律師代理非強制性的司法國情下,承認中國法官對濫用訴訟權利限制甚至制裁的迫切性。而上述兩案恰恰在一定程度上通過個案裁判豐富了法官裁判手段。

 

   

 

【注釋】

[1]參見張明杰:《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》,中國政法大學出版社2003年版,第119頁。

  [2]《對行政審判工作情況報告的審議意見》,中國人大網,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/2015-11/30/content_1953146.htm.(最后訪問時間:2016318日)。

  [3]詳細的質疑和批評意見,參見20151210日,中國政法大學法治政府研究院與耶魯大學法學院中國法律中心聯合舉辦的“《政府信息公開條例》修改研討會”會議討論情況。

  [4]法制網:《半年申請信息公開3000余件,代表建議規制行政訴訟濫訴》,http://www.legaldaily.com.cn/content_6521873.html.(最后訪問時間:2016313日)。

  [5]參見后向東:《信息公開申請權濫用:成因、研判與規制——基于國際經驗與中國實際的視角》,載《人民司法》2015年第15期。

  [6]李廣宇:《政府信息公開司法解釋讀本》,法律出版社2011年版,第89頁。

  [7]薛波主編:《元照英美法詞典》(縮印版),北京大學出版社2003年版,第1400頁。

  [8]后向東:《信息公開申請權濫用:成因、研判與規制——基于國際經驗與中國實際的視角》,載《人民司法》2015年第15期。

  [9]參見呂艷濱:《日本對濫用政府信息公開申請權的規制與啟示》,載《人民司法》2015年第15期。

  [10]見姜啟波:《人民法院立案審查制度的必要性與合理性》,載2005921日《人民法院報》第B01版。

  [11]中國政府信息公開領域濫用申請權和起訴權的現象描述,參見李廣宇、耿寶建、周覓:《政府信息公開非正常申請案件現狀與對策》,載《人民司法》2015年第15期。

  [12]《陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案》,載《最高人民法院公報》2015年第11期。

  [13]《陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案》,載《最高人民法院公報》2015年第11期。

  [14]《陳莉訴徐州市泉山區城市管理局行政處罰案》,載《最高人民法院公報》2003年第6期。

  [15][]保羅·克魯格曼:《蕭條經濟學的回歸》,劉波譯,中信出版社2012年版,第257頁。

 


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